Procedimiento administrativo sancionador: qué es, principios y fases del proceso

La Administración, en su trato con los ciudadanos, tiene que hacer uso en algunas ocasiones de su potestad sancionadora en temas administrativos, ejerciendo esta mediante el procedimiento administrativo sancionador.

Se trata de un proceso  que sanciona las infracciones realizadas en el trato entre administrados y administración, respetando y garantizando los derechos en cualquier momento y estableciendo unos principios que sigue a raja tabla y mantiene en cada una de las fases. En este artículo te explicamos qué es, cómo funciona, los principios que establece por ley y desarrollamos las fases del procedimiento.

Qué es el procedimiento sancionador y dónde se regula

El procedimiento sancionador consiste en una serie de actos mediante los cuales se ejerce la potestad sancionadora que corresponde a la Administración. Viene regulada en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), considerándose una especialidad del procedimiento administrativo común.

Su fin es garantizar los derechos de los administrados, rechazando las sanciones dictadas de plano. A través de esta potestad, que se debe ejercer mediante un proceso regulado, se sancionan las infracciones administrativas.

La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), establece los principios que a los que se somete el ejercicio de la potestad administrativa sancionadora.

Principios generales

Existe una serie de principios generales, extraídos del Derecho Penal, que informan al Derecho administrativo sancionador con las adaptaciones necesarias para su aplicación en esta rama legal. Los principales son los siguientes:

Principios de legalidad y tipicidad

Vienen implícitos en la Constitución Española, en su artículo 25.1, y también se establecen en el artículo 25 de la LRJSP. Establece que las infracciones y sanciones tienen que estar tipificadas, lo cual supone una cierta problemática para la Administración, ya que esta carece de potestad legislativa.

Por esta razón, el Título XI de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) reguló las sanciones de competencia local de forma general, de manera que las ordenanzas locales pudiesen tipificar sanciones e infracciones, habilitadas por esta normativa.

Principio de irretroactividad

Supone que las disposiciones desfavorables al administrado son irretroactivas, pero no así las que le sean favorables. Viene regulado también el artículo 25.1 de la Constitución, y en el artículo 26 de la LRJSP. Es decir, no se aplican atrás en el tiempo si no había normativa que lo regulara.

Principio de proporcionalidad

Según este principio, las infracciones y sanciones tienen que estar clasificadas como leves, graves y muy graves, obligando también a que la infracción sea modulada según si concurren atenuantes y agravantes. Artículo 29 de la LRJSP.

Principio de responsabilidad

Que tal como ocurre en el Derecho penal de unos años a esta parte, se extiende a las personas jurídicas, a las cuales se les considera capaces de acción en sentido propio. A esto hay que unir la mayor extensión de la responsabilidad en caso de negligencia o culpa.

Principio de prescripción

Afecta al procedimiento sancionador en sí mismo, además de a las infracciones y sanciones. La prescripción se interrumpe si el interesado sabe que se ha iniciado un procedimiento sancionador, y se reanuda en caso de que este se paralice durante un mes por la Administración.

Principio non bis in ídem

Según el cual, ninguna persona puede ser castigada dos veces por un mismo hecho o hechos.

En caso de que una conducta esté tipificada como delito, pero también pueda constituir una infracción administrativa, tendrá prioridad el proceso penal y la administración tendrá que abstenerse. Si finalmente se dicta una sentencia por la vía penal que condene esos hechos, esta vinculará a la Administración, que no podrá sancionarlos.

Puede ocurrir también que el Juez de lo Penal dicte una sentencia absolutoria, cabiendo aquí dos posibilidades:

  • Si la sentencia entiende que los hechos no existieron o no pueden ser imputados al acusado, la Administración tampoco podrá interponer ninguna sanción.
  • Ahora bien, si la absolución se debe a que los hechos no son considerados delictivos, la vía administrativa puede continuar su curso.

Principios específicos

Del mismo modo que hay una serie de principios generales del Derecho penal que inspiran el procedimiento administrativo sancionador, este también se rige por una serie de principios concretos de los que hablamos a continuación:

Principio de transparencia

Todo el procedimiento se debe desarrollar con respeto al principio de acceso permanente, en virtud del cual, en cualquier momento del procedimiento, el interesado podrá conocer su estado de tramitación, así como acceder y conseguir las copias de los documentos que el mismo contenga.

Igualmente, antes del trámite de audiencia, el interesado tendrá la oportunidad de formular las alegaciones que considere, y aportar aquellos documentos que crea conveniente.

Principio de prescripción

Que supone que si de las actuaciones previas se concluye que la infracción está prescrita, el órgano correspondiente debe acordar que no procede dar inicio al procedimiento sancionador.

Del mismo modo, si una vez comenzado el procedimiento se concluyera que la infracción igualmente ha prescrito, el órgano competente tiene que resolver que concluya el procedimiento, archivándose las actuaciones.

Tanto en uno como en otro caso, debe notificarse a los interesados el acuerdo o la resolución que se ha adoptado. Tendrá que ser notificado también si ha transcurrido el plazo para la prescripción de la sanción.

Una vez transcurridos dos meses dese el inicio del procedimiento, sin haberse notificado este al imputado, debe notificarse a este el archivo de las actuaciones, sin perjuicio de las responsabilidades en las que se hubiese podido incurrir en su caso.

Posibilidad de reconocimiento y pago voluntario

Una vez que se ha iniciado un procedimiento sancionador, y en caso de que el infractor haya reconocido su responsabilidad, podrá resolverse el procedimiento imponiéndose la sanción correspondiente. Si la sanción es de tipo pecuniario, el pago voluntario en cualquier momento previo a la resolución, puede implicar también la conclusión del procedimiento, aunque puedan interponerse los recursos que procedan.

Podrán aplicarse las reducciones correspondientes sobre el importe de la sanción, las cuales tienen que venir notificadas en la iniciación del procedimiento, y ajustarse a lo previsto por las disposiciones legales aplicables.

Órgano no prevenido

Se distingue entre la fase de instrucción y la de resolución, que deben ser llevadas a cabo por distintos órganos.

Fases

El procedimiento administrativo sancionador está formado por las siguientes fases.

Actuaciones Previas

Antes de comenzar el procedimiento sancionador, podrán realizarse actuaciones previas con el objetivo de determinar si existen circunstancias que justifiquen el comienzo del mismo.

Estas actuaciones previas son realizadas por los órganos que tengan atribuidas funciones de investigación, averiguación e inspección; y de forma subsidiaria, por la persona o el órgano administrativo que se determine para la iniciación o resolución por parte del órgano competente. Vienen reguladas en el artículo 55 de la LPACAP.

Iniciación

La iniciación del procedimiento siempre se inicia de oficio por acuerdo del órgano competente, habiendo llegado la notificación de la misma al presunto infractor, por propia iniciativa, orden superior o petición razonada.

Instrucción

Es la fase en la que se comprueban los hechos y se realizan las alegaciones correspondientes, pudiendo los interesados alegar lo que consideren, además de aportar los documentos o informaciones que estimen oportunas, y proponer pruebas en su caso.

La notificación del comienzo del procedimiento debe indicar a los interesados esta posibilidad de hacer alegaciones y presentar los medios de pruebas que deseen.

Por su parte, el órgano instructor hará las actuaciones que considere oportunas para determinar si existe o no responsabilidad susceptible de sanción. En caso de modificarse la determinación primera de los hechos, su nueva calificación y las sanciones imponibles serán notificadas al interesado.

Podrá acordarse apertura de un periodo de prueba, en función de lo establecido en los artículos 16, 77 y 53 de la LPACAP.

Tras lo anterior, y según el artículo 89.2 de la LPACAP, el órgano instructor debe hacer propuesta de resolución, la cual será notificada al interesado. Esta propuesta determinará los hechos, su calificación jurídica, la infracción correspondiente, quién o quiénes son las personas responsables de la misma, y la sanción que se propone.

Resolución

El procedimiento administrativo sancionador concluye con la resolución, que en los casos en que no quepa contra esta recurso ordinario administrativo alguno, será ejecutiva, y podrá adoptarse en la misma aquellas disposiciones cautelares necesarias para garantizar su eficacia mientras no sea ejecutiva. Estas disposiciones pueden consistir en mantener las medidas provisionales adoptadas en su caso.

De la LPACAP se desprende que existen tres tipos de recursos administrativos, una vez que finaliza la vía administrativa:

  • Recurso de alzada. Se interpone ante el órgano superior jerárquico del que dictó el acto, contra aquellos actos y resoluciones que no ponen fin a la vía administrativa (artículos 121 y 122 de la LPACAP). La organización de las Entidades Locales hace que este recurso prácticamente no se interponga a nivel local.
  • Recurso potestativo de reposición, que es previo y alternativo al recurso contencioso, y puede admitirse contra los actos que ponen fin a la vía administrativa. Se interpone ante el mismo órgano que dictó esos actos. Por ello, y de conformidad con lo establecido en el artículo 52.1 de la LRBRL, se trata del recurso más extendido en el caso de la actividad administrativa local. Viene regulado en los artículos 123 y 124 de la LPACAP.
  • Recurso extraordinario de revisión, que puede interponerse contra actos firmes en la vía administrativa, basado en algunas de las circunstancias excepcionales que señala la Ley. Se regula en los artículos 113, 125 y 126 de la LPACAP.

La resolución ejecutiva se puede suspender de forma cautelar en caso de que el interesado haga saber a la Administración su intención de interponer un recurso contencioso-administrativo contra la resolución firme en la vía administrativa. Esta suspensión cautelar terminará en los siguientes casos:

  • Una vez transcurrido el plazo previsto legalmente sin que el interesado haya interpuesto el recurso contencioso administrativo.
  • Si tras haberse interpuesto el recurso contencioso administrativo no se ha solicitado en este el trámite de la suspensión cautelar de la resolución impugnada, o el órgano judicial se ha pronunciado acerca de la suspensión cautelar solicitada (en los términos en ella previstos).

Procedimiento sancionador abreviado

Entre las principales novedades de la LPACAP, encontramos la tramitación simplificada de cualquier tipo de procedimiento administrativo, según lo establecido en el artículo 96 de la misma.

De este modo, se ha pasado de ser solo posible la tramitación abreviada en materia de responsabilidad patrimonial y el ejercicio de la potestad sancionadora, a poderse aplicar esta tramitación abreviada a cualquier procedimiento administrativo, independientemente del ámbito sobre el que verse el mismo.

No obstante, hay que tener en cuenta que para poder aplicar el procedimiento administrativo simplificado, se deben cumplir unos ciertos requisitos.

En primer lugar, un procedimiento administrativo se podrá tramitar de forma simplificada cuando así se aconseje por razones de interés público o por la falta de complejidad del procedimiento, al amparo del artículo 96.1 de la LPACAP.

Por otra parte, el procedimiento administrativo tiene que ser resuelto en este caso en un plazo de treinta días no prorrogables.

Y además, el procedimiento administrativo simplificado tan solo puede contar con un conjunto de trámites limitado, que son los siguientes:

  • Inicio del procedimiento, que puede ser a instancia del interesado o de oficio.
  • Subsanación de la solicitud presentada, si procede.
  • Alegaciones realizadas al comenzar el procedimiento, por un plazo de cinco días.
  • Trámite de audiencia, tan solo en caso de que la posterior resolución sea desfavorable para el interesado.
  • Informe del servicio jurídico, en su caso.
  • Informe del Consejo General del Poder Judicial, si procediera.
  • Dictamen del Consejo de Estado u órgano equivalente de la Comunidad Autónoma correspondiente, si corresponde.

Es decir, en este tipo de procedimiento no se pueden realizar algunos trámites propios del procedimiento ordinario como la proposición o práctica de pruebas, ni informes que no resulten preceptivos.

En caso de que un procedimiento exigiese que se realizara un trámite que no esté previsto entre los que acabamos de citar, tendrá que ser tramitado de forma ordinaria, de acuerdo al apartado 7 del artículo 96 de la LPACAP.

Finalmente, cabe destacar que del artículo 96 LPACAP se desprenden las tres incidencias que dan por finalizada la tramitación simplificada, y la continuación ordinaria del procedimiento administrativo, que serían las siguientes:

  • La oposición de algunos de los interesados en los procedimientos comenzados de oficio (a excepción de los procedimientos sancionadores, en los que no es posible esta oposición).
  • Si el procedimiento exige algún trámite que no está previsto en el caso de la tramitación simplificada.
  • En caso de así determinarlo el órgano competente para su tramitación, antes de la resolución.

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