Silencio administrativo: qué es, tipos y cómo funciona en los procedimientos con la Administración

A pesar de que el silencio administrativo existe en nuestro ordenamiento jurídico desde hace muchos años, sigue siendo objeto de debate entre los juristas. Toda persona que tenga relaciones con la administración debe saber qué es esta figura jurídica y cuáles son las dos formas de silencio administrativo que hay, según si el procedimiento es iniciado por el interesado o de oficio por la administración. A continuación resolvemos todas tus dudas.

¿Qué es el silencio administrativo?

El silencio administrativo es un mecanismo para proteger a los ciudadanos ante los incumplimientos de la Administración Pública en la resolución de sus procedimientos.

Dicho de otra manera, el silencio administrativo se utiliza cuando un procedimiento administrativo se ha iniciado por un particular o de oficio, y la Administración Pública no cumple con el periodo de tiempo que dispone para tomar una decisión y resolver ese procedimiento.

El silencio administrativo tiene validez de acto administrativo y se encuentra regulado en el artículo 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Las 2 formas del silencio administrativo

• Silencio administrativo positivo o estimatorio: produce efectos beneficiosos para los interesados.
• Silencio administrativo negativo o desestimatorio: produce efectos negativos en los interesados.

Aspecto	Silencio positivo	Silencio negativo
Qué significa	La solicitud se entiende concedida	La solicitud se entiende denegada
Naturaleza jurídica	Verdadero acto administrativo finalizador	Ficción legal que solo abre la vía del recurso
Se puede recurrir directamente	No hace falta, el acto favorable ya existe	Sí, en vía administrativa o judicial, sin plazo
Es la regla general	Sí, salvo que una norma diga lo contrario	Solo en los casos que enumera expresamente la ley

¿Cuánto tarda la Administración en dictar resolución?

Por lo general, la Administración dispone de tres meses para dictar resolución y notificarla. Sin embargo, si la norma reguladora del correspondiente procedimiento prevé un mayor plazo, se puede ampliar hasta seis meses.

Procedimientos iniciados por el interesado

El interesado presenta una solicitud (normalmente una instancia general) y así es como se inicia el procedimiento. La Administración dispone de los plazos mencionados anteriormente mencionados para dictar una resolución y notificarla. Además, está obligada a:

• Publicar en sus sedes electrónicas los procedimientos de su competencia.
• Indicar los plazos máximos para resolver y el sentido del silencio.
• Comunicarle al interesado el plazo máximo para resolver y los efectos del silencio, dentro de los diez siguientes días a la recepción de su solicitud.

Si transcurrido el plazo previsto, la Administración no ha notificado resolución, entra en juego el silencio administrativo, que puede ser de dos tipos: positivo y negativo.

Silencio administrativo positivo

Si la Administración no ha sido diligente y no ha dictado resolución ni la ha notificado en el plazo que tocaba, ese silencio se convierte en un acto positivo y la resolución posterior que dicte la Administración solo podrá ser estimatoria de nuestras pretensiones, pues de ninguna manera puede dictar un acto negativo una vez transcurrido el plazo del que disponía. Dicho de otra manera, el silencio administrativo positivo siempre beneficiará a los interesados.

Si la Administración considera que el acto es ilegal, contrario al derecho o perjudica los intereses públicos, no podrá dictar una resolución desestimatoria que deje al acto presunto sin efecto o sin ejecutar, por no haber contestado a tiempo. Ya que si lo hiciera se podría recurrir.

No será silencio positivo excepto en los supuestos que establezcan lo contrario por norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o internacional que se aplique a España.

Importante: no se puede llevar a cabo ni solicitar procedimientos contrarios a la ley, pero si se produjera, el Tribunal comprobará si hay una ley que prevé el sentido negativo del procedimiento. Cuando no haya una norma con rango de ley que prevea que el silencio administrativo es negativo, este se convierte automáticamente en silencio positivo.

La estimación del Silencio positivo permitirá la finalización del procedimiento, teniendo carácter de acto administrativo finalizador.

Silencio administrativo negativo

El silencio tendrá efecto desestimatorio cuando no se notifiquen en el plazo debido al ejercer interesado determinada actividades, las más comunes son el derecho de petición, la transferencia de facultades relacionadas al dominio público o la realización de ciertas actividades.

Un ejemplo habitual es la solicitud de incapacidad permanente ante el INSS: si transcurren 135 días hábiles sin resolución expresa, la petición se entiende denegada por silencio negativo, y el interesado puede presentar una reclamación previa antes de acudir a la vía judicial.

Ante esta situación tenemos dos opciones:

• Esperar a la resolución de la Administración. Si esta resolución no se encuentra vinculada al sentido desestimatorio del silencio, puede contradecirlo y ser una resolución estimatoria o positiva.
• Interponer el recurso que corresponda en vía administrativa (reposición o alzada) o ante los juzgados y tribunales de lo contencioso administrativo, como si se tratase de un acto desestimatorio. No hay plazo para recurrir ante una desestimación por silencio, ni en la vía administrativa ni en la vía jurisdiccional.

¿En qué casos el silencio es automáticamente negativo?

La Ley 39/2015 prevé los siguientes casos en lo que el silencio es negativo:

• Los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición del artículo 29 de la Constitución.
• Los procedimientos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran facultades relativas al dominio público o al servicio público.
• Los procedimientos que impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente al solicitante o a terceros.
• Los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
• Los procedimientos de impugnación de actos de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. Este caso tiene una excepción: si se ha interpuesto un recurso de alzada contra la desestimación por silencio de una solicitud, se entenderá estimado el recurso si, llegado el plazo de resolución, el órgano competente no hubiera ni dictado ni notificado la resolución expresa, salvo que se trate de alguna de las materias señalas de los números anteriores.

Procedimientos iniciados de oficio

Es posible que la Administración haya iniciado un procedimiento y que al final no haya dictado ni notificado su resolución expresa. En estas situaciones, se aplicará los casos de silencio administrativo negativo o desestimatorio, ya que tienen la obligación legal de resolver. La revisión de oficio consta de dos procedimientos:

La revisión de oficio en sentido estricto. Es la que prevé la norma para los actos nulos de pleno derecho y que puede ser iniciado en cualquier momento.

La declaración de lesividad. Es el previsto para los actos anulables. La Administración se limita a declarar el acto lesivo para el interés público y lo impugnan ante el orden jurisdiccional contencioso administrativo, quien decidirá si se trata de un acto contrario al ordenamiento o no. La Administración no podrá hacerlo transcurridos cuatro años desde que dictó el acto u operó el silencio.

Son dos procedimientos tan complejos que la Administración no suele iniciarlos.

¿Qué efectos puede tener el silencio administrativo en los procedimientos iniciados de oficio?

• En los procedimientos que tengan la finalidad de reconocer, la constitución de derechos o determinadas situaciones jurídicas que sean favorables para un interesado, se entenderá desestimada.
• En los procedimientos en que la administración ejerza las potestades sancionadoras o alguna situación similar que produzca efectos desfavorables para los interesados, se producirá la caducidad. Dictándose resolución que declara la caducidad del procedimiento.

El procedimiento se podrá paralizar por alguna de las causas imputables al interesado, cambiando el plazo para resolver y notificar por la Administración.

¿Qué hacer si se obtiene un acto favorable por silencio administrativo?

Tenemos, de nuevo, dos opciones:

Opción 1. Esperar a que la Administración dicte resolución expresa y resuelva el procedimiento que iniciamos con nuestra solicitud u otra resolución en la que de forma directa o indirecta niegue el derecho obtenido por silencio. Por lo general, durante el periodo de espera, se puede actuar como si existiera una resolución favorable (de ahí el silencio estimatorio).

Opción 2. Acudir a la vía jurisdiccional. Esto solo es posible en caso de que el acto de que se trate requiera de ejecución por parte de la Administración porque el demandante solo puede pretender en su demanda:

• La declaración de no ser conformes a Derecho y la anulación de los actos y disposiciones susceptibles de impugnación.
• El reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas pertinentes para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas, la indemnización de los daños y perjuicios, si procede.
• Si el recurso se dirige contra la inactividad de la Administración pública, el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en el plazo en que estén establecidas.
• Si el recurso tiene por objeto una actuación material constitutiva de vía de hecho, el demandante podrá pretender que se declare contraria a Derecho y que se ordene el cese de dicha actuación.

Recuerda: no se puede interponer un recurso contencioso administrativo si solo se solicita el reconocimiento del sentido positivo del silencio, porque el silencio administrativo positivo ya produce un verdadero acto administrativo que puede hacerse valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Es decir, ya existe y produce efectos sin necesidad de su reconocimiento ni administrativo ni judicial.

Cómo acreditar el silencio administrativo: el certificado de acto presunto

El silencio administrativo produce efectos por sí mismo, sin necesidad de ningún documento: puede probarse por cualquier medio admitido en derecho. En la práctica, sin embargo, bancos, notarios o terceros suelen exigir una prueba formal antes de aceptar que un trámite se resolvió por silencio. Para eso existe el certificado acreditativo del silencio, previsto en el artículo 24.4 de la Ley 39/2015.

El interesado puede solicitarlo en cualquier momento ante el mismo órgano que debía resolver, que tiene la obligación de expedirlo en un plazo máximo de 15 días desde que la solicitud entra en su registro electrónico. La ley también prevé que la propia Administración lo expida de oficio al vencer el plazo de resolución, aunque en la práctica esto rara vez ocurre sin pedirlo expresamente.

El certificado solo tiene sentido en el silencio positivo: si el interesado nunca lo pide y la Administración tampoco lo expide de oficio, el acto presunto sigue siendo válido, pero será más difícil de acreditar ante quien no conoce el expediente.

Preguntas frecuentes sobre el silencio administrativo