Con las Cortes disueltas y las elecciones convocadas para el 29 de noviembre, es normal preguntarse si el Gobierno ya está en funciones y qué puede hacer hasta que haya un nuevo presidente. La duda se repite cada vez que se disuelven las Cámaras, porque la expresión sale a diario en las noticias y casi nunca se explica.
La respuesta depende de dos normas: el artículo 101 de la Constitución y el artículo 21 de la Ley del Gobierno, que fija una regla general y una lista de cosas prohibidas. Te explicamos cuándo empieza esa situación, qué puede aprobar un Gobierno en funciones, si caben los decretos ley y qué pasa con los presupuestos y con las leyes que estaban en trámite.
El Gobierno no entra en funciones hasta que se vote el 29 de noviembre
Disolver las Cortes no convierte al Gobierno en un Gobierno en funciones. Esa situación llega después de las elecciones.
El artículo 101.1 de la Constitución dice que el Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, y también en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria o por dimisión o fallecimiento de su Presidente. El apartado 2 añade que el Gobierno cesante continúa en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno. El artículo 21.1 y 21.2 de la Ley 50/1997, del Gobierno repite lo mismo y precisa que ese tiempo se pasa "con las limitaciones establecidas en esta Ley".
Dos fechas distintas: la disolución de las Cortes no limita al Gobierno. Las limitaciones del artículo 21 empiezan con el cese, que llega con las elecciones del 29 de noviembre.
Cuánto dura depende de la investidura. Las nuevas Cortes se constituyen el 23 de diciembre. Después, el Rey propone un candidato a la Presidencia tras consultar a los grupos con representación parlamentaria (art. 99.1). Ese candidato necesita la confianza del Congreso: la mayoría absoluta de 176 escaños en la primera votación o la mayoría simple en una segunda, 48 horas después (art. 99.3). Los apoyos que hay que reunir dependen de cómo se repartan los escaños con la ley D’Hondt.
Si pasan dos meses desde la primera votación de investidura sin que ningún candidato obtenga la confianza, el Rey disuelve las Cámaras y convoca nuevas elecciones (art. 99.5). Hasta que el nuevo Gobierno toma posesión, el anterior sigue en funciones.
Despacho ordinario: la regla general del artículo 21
La regla general cabe en una frase del artículo 21.3 y de ella cuelga casi todo lo demás.
El Gobierno en funciones facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes, y "limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos". Tiene que abstenerse de adoptar cualesquiera otras medidas, con dos excepciones: los casos de urgencia debidamente acreditados y las razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique.
El artículo no define qué es despacho ordinario ni da una lista de asuntos. Cada decisión se mide con la misma vara: o es gestión corriente, o hay que acreditar la urgencia o el interés general que la justifica.
Seis cosas que la ley le prohíbe de forma expresa
Además de la regla general, el artículo 21 cierra seis puertas con nombre propio. Tres son facultades del Presidente, dos son del Gobierno y la última afecta a lo que las Cortes le habían delegado.
| Qué no puede hacer | Quién | Artículo 21 |
|---|---|---|
| Proponer al Rey la disolución de una Cámara o de las Cortes | Presidente | Apartado 4.a |
| Plantear la cuestión de confianza | Presidente | Apartado 4.b |
| Proponer un referéndum consultivo | Presidente | Apartado 4.c |
| Aprobar el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado | Gobierno | Apartado 5.a |
| Presentar proyectos de ley al Congreso o al Senado | Gobierno | Apartado 5.b |
| Usar las delegaciones legislativas de las Cortes | Gobierno | Apartado 6 |
El veto a los proyectos de ley es solo eso. La iniciativa legislativa también corresponde al Congreso y al Senado (art. 87.1 de la Constitución), y esa vía queda fuera del artículo 21.
Las delegaciones legislativas son las autorizaciones que las Cortes dan al Gobierno para dictar normas con rango de ley. Según el apartado 6, quedan en suspenso durante todo el tiempo que el Gobierno esté en funciones como consecuencia de unas elecciones generales.
Decretos ley en funciones: no están vetados, pero hay que justificarlos
El artículo 21 no menciona los decretos ley, ni para prohibirlos ni para permitirlos.
Se rigen por el artículo 86 de la Constitución. Solo valen en caso de extraordinaria y urgente necesidad y no pueden afectar a las instituciones básicas del Estado, a los derechos y libertades del Título I, al régimen de las comunidades autónomas ni al Derecho electoral general. Además, el Congreso tiene que convalidarlos o derogarlos en los treinta días siguientes a su promulgación (art. 86.2). Con las Cortes disueltas, esa tarea la asume la Diputación Permanente (art. 78.2).
El Tribunal Constitucional ha revisado un caso real. En la sentencia 10/2023, de 23 de febrero analizó el Real Decreto-ley 14/2019, aprobado el 31 de octubre de 2019 por un Gobierno en funciones y con las Cámaras disueltas, y descartó que faltara la extraordinaria y urgente necesidad. Pesó que el Gobierno llevaba 185 días en funciones, que el artículo 21.5 le impedía presentar proyectos de ley y que no era previsible que una proposición de ley llegara a aprobarse a tiempo.
Sin carta blanca: el Tribunal no dijo que cualquier decreto ley de un Gobierno en funciones sea válido. Examinó la justificación de ese decreto concreto y la consideró suficiente.
La STC 124/2018: el Gobierno en funciones también se controla
Que el Gobierno esté en funciones no lo libra del control del Parlamento, y esto lo resolvió el Tribunal Constitucional en 2018.
La sentencia 124/2018, de 14 de noviembre resolvió un conflicto que las Cortes plantearon contra el Gobierno. En 2016, un Gobierno en funciones había sostenido que el Congreso no podía someterlo a iniciativas de control porque entre ambos no existía relación de confianza. El Tribunal dio la razón al Congreso y declaró que ese criterio vulneró el artículo 66.2 de la Constitución.
La sentencia lo resume así: "La cuestión no es si el Gobierno en funciones está sometido al control del Parlamento, que lo está, sino en el alcance de dicho control". El Tribunal recuerda además que el Gobierno cesante sigue ejerciendo funciones, así que su actividad no queda fuera de ese control.
Presupuestos prorrogados: la prórroga opera sola el 1 de enero
Un Gobierno en funciones no puede aprobar el proyecto de presupuestos, pero eso no deja al Estado sin presupuestos.
El artículo 134.4 de la Constitución dice que, si la Ley de Presupuestos no se aprueba antes del primer día del ejercicio, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos. No hace falta ninguna decisión del Gobierno ni de las Cortes.
El artículo 38 de la Ley General Presupuestaria añade que la prórroga no afecta a los créditos de programas o actuaciones que terminen en el ejercicio ni a las obligaciones que se extingan en él, y que el Consejo de Ministros, a propuesta de Hacienda, acuerda los criterios para aplicarla. Es lo que ocurrió para 2026: el 23 de diciembre de 2025 el Consejo de Ministros aprobó los criterios de aplicación de la prórroga de los presupuestos vigentes en 2025.
El artículo 134.3 obliga al Gobierno a presentar los presupuestos al Congreso al menos tres meses antes de que expiren los del año anterior. Con un Gobierno en funciones desde finales de noviembre, el proyecto del año siguiente solo puede aprobarlo el Gobierno que salga de la investidura.
Las leyes en trámite decaen cuando se disuelven las Cortes
Cuando se disuelven las Cortes, todo lo que estaba a medias en el Congreso se cae.
El artículo 207 del Reglamento del Congreso lo dice así: "Disuelto el Congreso o expirado su mandato, quedarán caducados todos los asuntos pendientes de examen y resolución por la Cámara, excepto aquellos de los que constitucionalmente tenga que conocer su Diputación Permanente". Las leyes que estaban en tramitación decaen con el resto de asuntos pendientes.
La excepción es la Diputación Permanente. El artículo 78 de la Constitución dispone que en cada Cámara haya una, con un mínimo de veintiún miembros que representan a los grupos parlamentarios en proporción a su importancia numérica. Si las Cámaras están disueltas, asume las facultades que les corresponden según los artículos 86 y 116, es decir, la convalidación de decretos ley y las decisiones sobre los estados de alarma, excepción y sitio.
Esa Diputación sigue ejerciendo sus funciones hasta la constitución de las nuevas Cortes (art. 78.3). Cuando la Cámara vuelve a reunirse, le da cuenta de los asuntos tratados y de sus decisiones (art. 78.4).
Preguntas frecuentes
Las dudas que más se repiten sobre el Gobierno en funciones, con la respuesta que dan la Constitución y la ley.
¿Qué significa gobierno en funciones?
Es el Gobierno que ha cesado pero sigue gestionando el país hasta que toma posesión el nuevo. Según el artículo 101 de la Constitución, el Gobierno cesa tras las elecciones generales y continúa en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno. Durante ese tiempo limita su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos.
¿Qué puede hacer un gobierno en funciones?
Puede hacer el despacho ordinario de los asuntos públicos y facilitar el traspaso de poderes. Solo puede adoptar otras medidas en casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general acreditadas de forma expresa. No puede aprobar el proyecto de presupuestos ni presentar proyectos de ley a las Cortes.
¿Puede un gobierno en funciones aprobar decretos ley?
La Ley del Gobierno no se lo prohíbe, pero el decreto ley exige una situación de extraordinaria y urgente necesidad y tiene que convalidarse en los treinta días siguientes. Si las Cortes están disueltas, lo convalida la Diputación Permanente. El Tribunal Constitucional revisó en su sentencia 10/2023 un decreto ley aprobado en esas circunstancias y no apreció que faltara la urgencia.
¿Qué son los presupuestos prorrogados?
Son los presupuestos del año anterior que siguen aplicándose cuando no se aprueba una ley de presupuestos nueva antes del 1 de enero. Lo establece el artículo 134.4 de la Constitución y la prórroga es automática, sin necesidad de ninguna decisión. Dura hasta que se aprueben los nuevos presupuestos.
¿Qué pasa con las leyes en trámite cuando se disuelven las Cortes?
Decaen. El Reglamento del Congreso dice que, disuelto el Congreso, quedan caducados todos los asuntos pendientes de examen y resolución, salvo los que la Constitución encomienda a la Diputación Permanente. Esta sigue funcionando hasta que se constituyen las nuevas Cortes.
